近年來，我國高速公路建設發(fā)展勢頭迅猛。同時，由于經濟社會的持續(xù)發(fā)展，很多省份上世紀九十年代修建的高速公路已經難以滿足車流量增長對通行條件的要求，對高速公路的改建、擴建開始進入高峰期。只改不擴是無法解決問題的，必須改擴并舉。要擴建，首先必須解決公路用地問題，而公路建筑控制區(qū)無疑為擴建所需公路用地提供了保證。因此，從這個意義上講，公路建筑控制區(qū)管理對于高速公路的建設發(fā)展意義重大。
但是，在實際工作中建筑控制區(qū)的管理難度越來越大。伴隨著地方經濟社會的持續(xù)發(fā)展，依附于高速公路周邊進行的開發(fā)區(qū)建設、城鎮(zhèn)化建設和新農村建設規(guī)模不斷擴大，對高速公路建筑控制區(qū)的管理提出了新的挑戰(zhàn)。在一些收費站、服務區(qū)周圍，建筑控制區(qū)已經被“蠶食”得名存實亡。高速公路管理機構在依法保護和管理高速公路建筑控制區(qū)過程中，涉及到公路沿線群眾或相關單位的土地使用權問題，土地管理部門和建設規(guī)劃管理部門的行政管理職權問題，以及地方政府經濟開發(fā)建設規(guī)劃布局問題，面臨著多方面的壓力和困難。
科學立法是依法行政的重要基礎，因此，完善高速公路建筑控制區(qū)管理的立法，是促進高速公路事業(yè)科學持續(xù)發(fā)展的重要前提。
有關公路建筑控制區(qū)的法律沿革
1987年10月13日，國務院發(fā)布施行的《公路管理條例》第三十一條規(guī)定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米”(2008年12月27日國務院修訂并重新頒布，該條改為第二十九條)。
由于當時《公路法》尚未制定出臺，《公路管理條例》的這一規(guī)定是國家法律法規(guī)層面最早有關公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定。
1998年1月1日我國《公路法》開始施行�！豆贩ā返谖迨鶙l第一款規(guī)定：“除公路防護、養(yǎng)護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區(qū)內修建建筑物和地面構筑物；需要在建筑控制區(qū)內埋設管線、電纜等設施的，應當事先經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準�！边@是國家法律首次對建筑控制區(qū)管理作出規(guī)定，同時也是“公路建筑控制區(qū)”一詞首次出現(xiàn)在國家法律規(guī)范中。
在《公路法》頒布實施之前，一些省份在其制定的地方法律規(guī)范中也有作出相關內容的規(guī)定，但大多沒有使用“公路建筑控制區(qū)”的名稱，例如1997年1月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》使用的是“高速公路預留用地”，1997年6月19日起施行的《吉林省高速公路管理辦法》使用的是“高速公路控制建筑區(qū)”，1995年4月22日起施行的《河北省公路條例》使用的是“公路建筑控制線范圍內”，1997年1月14日起施行的《云南省公路路政管理條例》使用的是“公路兩側建筑紅線控制范圍”。在公路管理行業(yè)，公路建筑控制區(qū)也被通俗地稱為建筑“紅線”。
現(xiàn)行法律法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定
由于我國目前尚未制定出臺高速公路管理的專門法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，高速公路作為廣義公路的組成部分，對其管理仍然以公路管理有關法律、行政法規(guī)和和部門規(guī)章為依據(jù)。
法律規(guī)定�！豆贩ā肥俏覈F(xiàn)行有效的有關公路管理的唯一一部專業(yè)法律�！豆贩ā返谖迨鶙l第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節(jié)約用地的原則，依照國務院的規(guī)定劃定。”據(jù)此規(guī)定，我們至少可以得出兩個結論：
一是公路建筑控制區(qū)范圍的劃定權，《公路法》第五十六條第二款已明確授予縣級以上地方人民政府；二是公路建筑控制區(qū)范圍的具體劃定，《公路法》本身未作出具體規(guī)定，而是通過其第五十六條第二款明確規(guī)定具體劃定必須“依照國務院的規(guī)定”。
行政法規(guī)規(guī)定。根據(jù)我國《立法法》的有關規(guī)定，行政法規(guī)的制定權歸國務院，因此，所謂行政法規(guī)的規(guī)定，也就是國務院的規(guī)定�！豆贩ā返谖迨鶙l第二款規(guī)定的“依照國務院的規(guī)定”，實際上就是指依照國務院頒布施行的關于公路管理的行政法規(guī)——《公路管理條例》第二十九條關于公路建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定�！豆饭芾項l例》第二十九條規(guī)定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米�！�
部門規(guī)章規(guī)定。2003年4月1日交通部根據(jù)《公路法》及其他相關法律法規(guī)的規(guī)定制定并施行了《路政管理規(guī)定》，按照其中第五條第(四)項的規(guī)定，“管理公路兩側建筑控制區(qū)”是縣級以上地方人民政府交通主管部門或者其設置的公路管理機構的路政管理職責之一。
各地立法的具體規(guī)定
在我國地方立法層面，大部分省份已經制定和施行高速公路管理的專門法規(guī)或規(guī)章，少部分省份仍然以公路管理的地方法規(guī)和規(guī)章作為高速公路管理的法律規(guī)范依據(jù)。
對比分析各省、自治區(qū)、直轄市關于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的具體規(guī)定(見對比表)，按照公路建筑控制區(qū)范圍起算點的不同，劃定方法大致可以分為三類：
一類是以公路兩側邊溝外緣為起算點，例如《廣東省高速公路管理條例》第十九條規(guī)定：“禁止在高速公路建筑控制區(qū)(其范圍自高速公路兩側邊溝外緣起三十米)內構筑永久性工程設施和建筑物、構筑物�！边@些省份主要包括廣東、貴州、河北、河南、黑龍江、湖南、江西、遼寧、內蒙古、寧夏、青海、山西、陜西、四川、西藏、廣西、云南和重慶等。
第二類是以公路兩側公路用外緣為起算點，例如《湖北省高速公路管理條例》第三十四條規(guī)定：
“從高速公路用地外緣起50米的區(qū)域為高速公路建筑控制區(qū)。”這些省份還包括山東和廣西。
第三類是以高速公路兩側隔離欄(柵)外緣為起算點，例如《江蘇省高速公路條例》第十九條規(guī)定：“高速公路隔離柵外緣起三十米，互通立交、特大型橋梁隔離柵外緣起五十米范圍為高速公路建筑控制區(qū)。沒有隔離柵的，建筑控制區(qū)范圍從公路用地外緣起算。”這些省份還包括，浙江、吉林、甘肅、福建和安徽。
對比三類劃分方法，值得說明的是，第二類以公路用地外緣為起算點的劃分方法具有一定的突破性，雖然采用的省份還不多，但筆者認為它是高速公路立法實踐的有益探索，代表著立法的一種進步方向。從對比中還可以發(fā)現(xiàn)，廣西先后采用了第一和第二類劃分方法：在2005年12月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)實施<公路法>辦法》第十一條有如下規(guī)定，“公路兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道，下同)外緣起的下列范圍以內為公路建筑控制區(qū)：(一)國道不少于20米；(二)省道不少于15米；(三)縣道不少于10米；(四)鄉(xiāng)道不少于5米；(五)高速公路(包括立交匝道及連接線、收費站)不少于30米。”而在2009年10月16日起施行的《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》第三十二條則規(guī)定，“高速公路建筑控制區(qū)的范圍為：
(一)高速公路用地(包括連接線、收費站)外緣起不小于30米；(二)互通立交或者特大型橋梁，從高速公路用地外緣起不小于50米。高速公路彎道內側的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車視距的要求確定�！睆V西的做法，體現(xiàn)了立法實踐應當反映高速公路事業(yè)科學發(fā)展的方向和要求。
在高速公路建筑控制區(qū)具體范圍的規(guī)定方面，一些省只規(guī)定了一個統(tǒng)一標準，例如《安徽省高速公路管理條例》第十條規(guī)定：“除高速公路防護、養(yǎng)護需要外，禁止在高速公路兩側隔離柵外緣各30米范圍內修建建筑物或者地面構筑物�！币恍┦t在規(guī)定一個一般標準之下，還規(guī)定有特殊標準，例如《浙江省公路路政管理條例》第四十四條規(guī)定：
“建筑控制區(qū)的具體范圍：國道不少于二十米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉(xiāng)道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型橋梁不少于五十米；公路彎道內側及平交道口附近的建筑控制區(qū)還須依照國家規(guī)定滿足行車視距或者改作立體交叉的需要�！�
從目前各層面的立法現(xiàn)狀來看，國家和地方的立法都在不斷完善，但從更有利于高速公路科學健康發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認為，關于高速公路建筑控制區(qū)范圍的立法規(guī)定中存在的一些問題還值得研究和探討。例如，在國家相關行政法規(guī)層面，建筑控制區(qū)范圍起算點在公路用地范圍內，建筑控制區(qū)范圍與公路用地范圍重疊，這種設定是否科學合理的；從地方法規(guī)層面看，一些省份存在著立法不足的問題，高速公路建成通車已取得很大成績，卻沒有一部地方法規(guī)加以規(guī)范，一些省份制定的公路(或高速公路)管理地方性法規(guī)在建筑控制區(qū)范圍方面的規(guī)定存在違反上位法的授權性規(guī)定之嫌，而又有一些省份雖然在地方政府規(guī)章中作出了規(guī)定，但不夠具體明確，操作性不強。有法可依是依法行政的前提和基礎，只有完善立法才能使“依法行政”、“依法治路”避免成為空談。進一步完善高速公路建筑控制區(qū)范圍方面的立法，無論從立法理論還是從管理實際出發(fā)，都一定的必要性和緊迫性。(中國高速公路) |
