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新拆遷條例難產(chǎn)背后：土地供給制度亟待破局
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http://zhuijuan.cn 發(fā)表日期：2011-1-6 14:27:36
蘭格鋼鐵 |
因集體土地被征收、強(qiáng)拆而造成的公共事件，并非孤例。按照規(guī)定，農(nóng)村集體用地必須要經(jīng)國(guó)有部門(mén)征收才能上市交易，這一制度設(shè)計(jì)，造成了土地供應(yīng)的壟斷，因拆遷補(bǔ)償不公等問(wèn)題，引發(fā)地方政府與農(nóng)民之間的沖突日益嚴(yán)重。
此前數(shù)年，房地產(chǎn)業(yè)界對(duì)土地供應(yīng)不足造成樓市供求失衡的問(wèn)題，已經(jīng)多有詬�。辉诹硗庖恍┭芯客恋刂贫葐�(wèn)題的學(xué)者看來(lái)，血拆、高房?jī)r(jià)、土地財(cái)政等社會(huì)問(wèn)題，與政府“一龍治水”的供地制度密切相關(guān)，必須進(jìn)行改革。
但地方政府在拆遷方面擁有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)，且拆遷所涉利益相當(dāng)蕪雜，這便是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》起草經(jīng)年卻一直難產(chǎn)的重要原因。
強(qiáng)拆之殤
房地產(chǎn)市場(chǎng)化以來(lái)，拆遷一直是地方政府頗感頭疼的問(wèn)題，但輕易躲不過(guò)去。有些地方則采取過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴的方式，埋下了糾紛的隱患。如，2004年樂(lè)清市第84號(hào)文件稱，征地原則是“依法拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干、超支不補(bǔ)、結(jié)余歸己”。一位不愿透露姓名的當(dāng)?shù)毓賳T私下對(duì)有關(guān)媒體透露，樂(lè)清市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)讓多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定，通過(guò)拆遷、移民指標(biāo)等方式，獲得審批文書(shū)和土地使用許可權(quán)�！斑@種違規(guī)征用土地，直接導(dǎo)致村民通過(guò)各種方式開(kāi)展利益訴求�！�
農(nóng)村集體土地被征收帶來(lái)的糾紛，樂(lè)清并非個(gè)案。據(jù)媒體報(bào)道，近年來(lái)80%的強(qiáng)拆、血拆事件與集體土地被征用有關(guān)，如2009年的唐福珍案、2010年的江西宜黃事件等。據(jù)北京的法律工作者透露，有更多并無(wú)發(fā)生血案的糾紛被隱藏于輿論視野之外。
在房企深入三四線城市的過(guò)程中，所獲取的大部分土地涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦牟粷M。如碧桂園介入三四線城市較早，其僅在2010年便傳出多起違規(guī)占地的消息。
“應(yīng)當(dāng)抓緊制定專門(mén)的集體土地征收征用法，因?yàn)楝F(xiàn)在發(fā)生的相當(dāng)大部分'血拆’事件就發(fā)生在集體土地上，光修改城市層面的法規(guī)，意義不是很大”，2010年12月15日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二次向公眾征求意見(jiàn)時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德曾提出以上建議。
據(jù)記者了解，《拆遷條例》二次征求意見(jiàn)已于2010年12月30日結(jié)束，國(guó)務(wù)院法制辦將進(jìn)一步負(fù)責(zé)該條例修訂事宜。
壟斷的土地供給
強(qiáng)拆事件不斷發(fā)生，與內(nèi)地獨(dú)有的土地制度即供給制度有關(guān)。內(nèi)地土地所有制沿襲城鄉(xiāng)“二元體制”，分為國(guó)有及集體所有。2004年“8·31大限”之后，土地供給實(shí)行招拍掛制度，所有土地必須經(jīng)土地部門(mén)征收才能上市交易、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無(wú)權(quán)出讓自己的土地。
土地收入是地方土地財(cái)政的重要來(lái)源，地價(jià)成為推高房?jī)r(jià)的動(dòng)力�！爸袊�(guó)的房?jī)r(jià)高企，最重要的原因是供給不足�！毕愀鄞髮W(xué)教授許成鋼認(rèn)為，供給不足的源頭是人為限制土地供給。由于非常強(qiáng)有力的、人為的、有意識(shí)的對(duì)土地供給的限制，造成了嚴(yán)重的土地供不應(yīng)求。
中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌也一直反對(duì)政府“一龍治水”的供地模式，認(rèn)為北京等地樓市過(guò)熱的重要原因在于供地不足。
萬(wàn)科副總裁肖莉也對(duì)記者表示，過(guò)去10多年樓市供需不平衡，關(guān)鍵就在于土地供應(yīng)短缺。而短缺的原因在于，土地全部由政府來(lái)開(kāi)發(fā)，政府開(kāi)發(fā)依賴土地出讓金，土地出讓金又依賴開(kāi)發(fā)商的投資，開(kāi)發(fā)商投資又依賴市場(chǎng)的銷售。這是一個(gè)封閉的循環(huán)。
土地供應(yīng)壟斷之下，“多數(shù)城市年初的供地計(jì)劃到2010年底沒(méi)有完成，原因在于，很多城市為了實(shí)現(xiàn)土地的高溢價(jià)，出讓部門(mén)主動(dòng)控制土地的供應(yīng)量。”中房信·克而瑞分析師高崗認(rèn)為，中國(guó)絕大部分不可耕地完全可用于城市建設(shè)。但由于人為的限制土地供給，這些不可耕地并不能進(jìn)入市場(chǎng)。
以北京為例。北京市的大部分土地沒(méi)有城市化，這些土地都不是耕地。但這些不可耕地仍然不允許使用，比如北京六環(huán)高速公路周圍，只有少量已經(jīng)建設(shè)的房子，即所謂的小產(chǎn)權(quán)，是國(guó)內(nèi)現(xiàn)有政策不承認(rèn)的。與此相似，天津郊區(qū)大量的鹽堿地與耕地?zé)o關(guān)，也不允許使用。
“事實(shí)上，只要放開(kāi)土地的供給，那些非耕地的土地允許使用，北京土地供給市場(chǎng)的供求關(guān)系馬上就會(huì)改變，北京的地價(jià)也會(huì)改變�！痹S成鋼說(shuō)。
數(shù)據(jù)顯示，剛剛過(guò)去的2010年北京土地出讓金收入達(dá)到1636.72億，全國(guó)最高。
集體土地流轉(zhuǎn)何時(shí)破冰
開(kāi)放土地的供給，目前看來(lái)主要就是放開(kāi)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。
“今后的城市化擴(kuò)展，對(duì)集體土地應(yīng)該以流轉(zhuǎn)為主，基于公共利益的征收為輔。這樣一種模式，是可以考慮的。”中國(guó)政法大學(xué)教授王涌認(rèn)為，流轉(zhuǎn)的速度并不比以征收為主導(dǎo)的城市化慢，而且可以減少血腥的征收暴力。
王涌分析，中國(guó)的通貨膨脹和流動(dòng)性泛濫，不是一個(gè)短期可以解決的問(wèn)題。未來(lái)5到10年，仍需要拿出更多的可流通的商品，來(lái)吸納這些流動(dòng)性。如果將集體土地在一定程度上放開(kāi)，肯定會(huì)大量的吸納貨幣。這可以抑制資產(chǎn)泡沫，抑制通貨膨脹，其中最直接的抑制就是房地產(chǎn)價(jià)格和城市住房?jī)r(jià)格。
對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)說(shuō)，房企們希望土地供給能夠快速而充足，“這樣大家也不會(huì)去高價(jià)搶地了”，多家房企負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示。
2010年國(guó)13號(hào)文、“非公經(jīng)濟(jì)36條”頒布后，肖莉?qū)τ浾弑硎�，希望能夠吸引資金進(jìn)入一級(jí)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，推動(dòng)土地供給快速增長(zhǎng)。比如目前有些舊城改造、在某些機(jī)構(gòu)手中的城市非經(jīng)營(yíng)性用地，以及農(nóng)村的宅基地等，都可以吸引民間資本來(lái)投資，通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行土地供應(yīng)，打破僅由政府供地的封閉循環(huán)。
中國(guó)社科院研究員于建嶸認(rèn)為，對(duì)于弊病叢生的集體土地征地房屋拆遷行為，法律應(yīng)做出明確規(guī)范，《土地管理法》有關(guān)“征地補(bǔ)償方案的爭(zhēng)議，不影響征地方案實(shí)施”等內(nèi)容應(yīng)予以修改。
集體土地流轉(zhuǎn)后，地方政府的財(cái)政收入將可能減少。但王涌等學(xué)者認(rèn)為，可以在流通和持有的環(huán)節(jié)上增加稅，這個(gè)歸地方稅。“從時(shí)間、效率和數(shù)量來(lái)說(shuō)，地方政府收稅的價(jià)值并不少于它通過(guò)強(qiáng)拆獲得的利益，這是完全可以的。”王涌說(shuō)。
不過(guò)，我國(guó)失衡的基層收入結(jié)構(gòu)、脆弱的集體土地管理能力和復(fù)雜的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，決定了集體土地流轉(zhuǎn)改革的艱難和漫長(zhǎng)。 |
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文章編輯：【蘭格鋼鐵網(wǎng)】zhuijuan.cn |
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